打破转移支付“暗箱”才能避免“跑部钱进”

　　2012年，受经济放缓的影响，中国财政收入告别了高增速的时代。地方政府的重要财源——土地出让金收入跌幅也达20%以上。刚性的财政支出让各级政府的“钱袋子”均面临不同程度的压力。

　　近日，《第一财经日报》就土地财政的未来、政府的应对之策以及可持续的财政发展方向等问题采访了财政部财政科学研究所副所长刘尚希。

　　土地财政根源

　　第一财经日报：2011年财政决算显示，地方公共财政的收入为5.2万亿元，地方政府国有土地使用权出让金收入达到3.1万亿元，卖地收入已经成为地方的主要财源之一。你如何看待地方政府对土地财政的依赖性？

　　刘尚希：土地财政是阶段性现象，是在中国城镇化过程中房地产快速发展的这一阶段所出现的，是与我们的土地制度相联系的。法律规定，除了一些公益用途的土地，城市土地必须要经过“招拍挂”进入市场，这也就意味着土地的资本化，资本化所产生的收益难道地方政府不要吗？

　　城镇化越快，供应的土地就越多，土地收益就会越大，占地方财政的比重也越高，但等到城镇化进程差不多了，地也卖得差不多的时候，占比很自然就会下降了。

　　一些地方政府采取了非招拍挂的形式出让土地，一些地方政府害怕地王而采取限价，这实际上造成土地收入的流失，等于让利给开发商。人们以为土地价格下降房价就会下降，但实际上当前的房价并非由成本决定，更多是受市场供求关系影响，土地价格下降决定不了房价下降。

　　日报：我们也听到地方的声音称，由于中央财政集中度过高，地方财权和事权不匹配，地方才不得不“卖地为生”。

　　刘尚希：把所谓“土地财政”和财政体制联系起来更是一个误解，我国土地制度决定了只有招拍挂才能出让土地，即使中央财政一分钱都不要，所有税收都给地方，地方政府还是要卖地，否则它采取什么方式出让土地？

　　再从财政体制来看，中央财政的集中度并不高，到2011年，中央财政占比已经降为49.5%，这个比例在全球范围来看都是比较低的。而且，近年来还呈下降的趋势。

　　站在地方的角度，地方希望多留一点可以理解，但站在全局来看，中央已经确定了基本公共服务均等化的目标，中国地区差距这么大，不可能让各个地方通过自身发展来解决均等化的问题，而且主体功能区规划还设定了禁止开发和限制开发的区域，这些地区只能主要依靠中央政府的转移支付。

　　财政如何可持续

　　日报：我们也常听到地方政府反映财政支出压力大而收入不足，为了完成事权而不得不到处寻找财源，这也成为卖地的动力之一。这其中的原因是什么？是财权和事权不匹配，还是中央和地方事权划分不够合理？

　　刘尚希：出现这个问题的根本原因还是在于近年来政府职能不断扩大。如果一个国家政府职能是一个定量，那么就可以根据中央政府和地方政府划定的职能来分配财政资金，分到的责任多，需要的财力也多。但中国的情况是国家职能不是一个定量，它总是在变化。在当前的社会转型过程中，政府的职能实际上是在不断扩大的。

　　这种扩大主要体现在公共服务覆盖人群的扩大。过去的财政是以公有制为基础的财政，它只管城镇不管农村，现在打破了这种界限，统一称做公共财政、民生财政，将全体国民包括进来，农村养老、医疗、教育都包括进来了。

　　政府在向服务型政府转型，财政也转向民生财政，肯定需要花的钱更多。按照现在的体制是中央拿一点，各级地方拿一点，而且地方拿的可能更多，也就是说，社会转型的成本地方政府承担得更多，所以地方政府才会感到压力很大。

　　日报：那应该如何解决呢？

　　刘尚希：这类问题恐怕就不是简单调整体制就能解决的，民生项目肯定是应该做的，但步子要迈多大是需要慎重考虑的，太快了不行，中央和地方都承受不起，太慢了也不行，人民期待很高。像教育、医疗、各项社会保障全覆盖等从制度层面上已经初步设计好了，但在操作层面上还无法做到全覆盖，因为这些都需要财力支撑。

　　这就要考虑到一个平衡，要根据现有经济发展水平来确定改善民生和提供公共服务的水平，中国不可能一下子达到发达国家的水平，毕竟还是一个发展中国家。

　　更重要的是，地方政府要对自身职能有准确定位，不能超前，而是要依据经济发展水平和财政能力量力而行。

　　日报：在地方常常听到的一句话叫做“上面千条线，下面一根针”，你也曾把“上面点菜，下面埋单”的问题看作是分税制改革出现的问题之一，在这方面你有什么建议？

　　刘尚希：中央发文件提要求时必须考虑钱从何来的问题。从各个部门来看，提的要求也许不多。但从地方来看，各个部门提的要求累加在一起，它的财力就可能承受不了。所以一级政府向下一级政府提要求时要有一个横向的协调机制来进行综合平衡，否则下级政府看到上级政府的文件就头疼，一算账发现要花的钱超过了当地财力的增量，只能叫苦不迭。

　　打破转移支付“暗箱”

　　日报：2011年中国转移支付规模近3.5万亿元，但转移支付资金却存在使用效率不高等问题，“跑部钱进”也难以避免地成为腐败的温床，你认为应该如何完善转移支付制度？

　　刘尚希：转移支付最大的问题是不透明。它的各种不规范也表现为不透明。现在转移支付的详细数据看不到，这些钱的去向和用途都无处可查。同时，转移支付的碎片化也很严重，中央很多部门都可以进行转移支付，其规范和程序都不透明。

　　转移支付就像一个暗箱，不透明导致资金使用效率低，随意性很大、滋生腐败。不透明也导致地方心里没有底，不能确定每年能分到中央多少资金，因此这些钱也很难真正进入地方预算，从各条条下来的钱往往是地方各个部门自己就花了，地方财政部门甚至都不知晓。所以才有了“跑部钱进”——能拿到多少钱完全看跑的力度。

　　这些问题的出现并非转移支付本身的问题，而是由转移支付不透明所导致的。透明和统计细化是转移支付制度必须尽快完善之处。尤其是提高专项转移支付的透明度迫在眉睫。不仅要公布资金的数额、规章、用途，还要公布所需条件以及使用程序，从资金划拨到使用，从头到尾，每一个环节都要做到有据可查、有章可循、公开透明，这样就不会再有人能够钻空子把钱装进自己的腰包。尤其是由各个部门掌握的转移支付资金，碎片化相当严重，在不透明的条件下，成为部门及其内部各单位权力的一部分，都想竭力扩大。

　　增加一般性转移支付、减少专项转移支付是转移支付改革的一个大方向。但专项转移支付涉及到各个部门的利益。各个部门之所以争夺转移支付，就是把它当作一种权力。但如果做到透明规范，寻租空间就会大大减少。同时，一旦规则透明，地方预期就能成立，地方政府就知道根据条件能够得到多少转移支付。